上海富申评估咨询集团董事长  樊 芸

破除体制机制障碍  拓展城市更新与估价服务新领域

城市更新是城市发展的永恒主题，也是房地产估价行业始终关注的问题。2024年2月，我担任了上海市城市更新专家委员会副主任，顿时一种责任感、使命感油然而生。

一、积极修法立法、建言献策，推动中央事权改革，为城市更新探索铺路

城市更新一头连着民生，一头连着发展。春节前我已紧锣密鼓的开展了三次调研，探索当前城市更新与文物保护工作存在的难点、堵点问题。

2024年全国两会上，我提出了《365比分：文物保护与城市更新有机发展的建议》、《365比分：涉及文物保护点相关项目推进优化建议》、《365比分：在城市更新中有机保护文物融合发展的建议》三个建议，已引起中央部委的高度重视，受到领导的肯定，其中两个《建议》上了学习强国。

（一）365比分：涉及文物保护点相关项目推进优化

2024年，正值国家文物保护法修订和第四次全国文物普查，根据《第四次全国文物普查总体方案》中相关规定，涉及不可移动文物相关项目可能全面延缓甚至暂停，如我们调研的虹口区59街坊“东大名路仓库遗址”突然被一纸方案暂停。据了解，这是一家央企改制企业，地面已经拆平，由于疫情耽误了几年，正准备开工，又要等上三年，就因为一个价值不高的文物保护点，早已成为废弃的职工宿舍，几经翻修历史风貌已荡然无存。企业承担着几十亿的银行贷款，“每天不计其数的利息往黄浦江里倒，企业心急如焚”。据调研，上海虹口区有文物保护点400多个，黄埔区有文物保护点500多个。第三次文物普查时，一些居委会工作人员将所听所闻都记录在笔记本上，后面由于时间仓促，未经核实，一网打尽都成了文物保护点。为此我建议，一是不能随意一纸通知就让项目停下来，营商环境需要共同维护。二是对于已经处于建设流程中的文物项目避免一刀切，建议一事一议，保证合法合规的项目正常开展。三是对涉及文物保护的相关建设项目，进一步优化审批流程，提高审批效率，缩短审批周期。

（二）365比分：城市更新的融资政策

上海城中村改造融资模式主要是引进市场主体，央企和外资，政府托底，征收完成后，将净地供应给项目实施主体，强化资金的封闭管理，专款专用，符合中央政策，能够防范隐形债务。但2023年，新的融资配套政策出台后，原来已经实施的项目和新增项目全部停止。

据悉，在两会前一周，上海市主要领导已赴北京和相关部门进行了沟通。我的建议是，希望相关部门继续支持上海沿用城市更新的融资政策。

（三）365比分：严格甄别文物，精准保护文物的问题

一些文物保护点，无论该建筑是否真正具有保护价值，由于《文物保护法》没有明确文物保护点的相关规定和内容，连霍山公园公共厕所也不能动，因为霍山公园是文物保护点，虽然这个厕所是后建的。

《文物保护法》规定“对项目中存在的不可移动文物保护，要求原址保护，不得为建设工程让路”，由此造成很多城市更新项目工作就此搁浅。因此建议，一是要在对文物保护价值进行充分认定的基础上，对文物进行分等定级的“精准保护”，二是保护资源不能滥用。加强对文物的甄别和核实。对于级别较低的文物保护点，需进一步明确保护内容、保护要求和保护方式，否则没有价值的过度保护，也是一种财政资金浪费。三是建议妥善处理保护和利用的关系，开展文物保护利用研究，在确保文物安全的前提下，希望此次文物保护法修改，增加文物保护的平移，需经严格的批准，报文旅部，一事一议审批。上海的文物平移是完全有技术支撑的，2001年6月就对中共地下组织愚园路刘长胜故居进行平移；2003年，上海对上海音乐厅进行平移；近年来上海对张园东区进行了整体式迈步式平移，很有技术含量。平移后修复的故居多向社会开放，推动城市更新与文物保护的有机发展。

（四）两会后继续深入调研，持续跟进

2024年4月3日，我受邀参加了上海市文旅局、上海市建委三方与代表沟通会，受文旅部委托，就上海城市更新与文物保护问题进行面对面沟通，市住建委陪同见证。双方各抒己见，有时观点交锋激烈。虽然承受较大的压力，也决不妥协。我面对质疑，坦诚回应，做到“心底无私天地宽”。

2024年5月15日，受全国人大常委会法工委邀请，出席全国人大常委会对《文物保护法修订草案》立法调研，提出明确文物保护点的保护级别、精准核实、加强数据库建设、对已开工的建设工程遇到文物保护项目搁浅，予以补偿的建议。

2024年6月，受邀参加上海市规资局——2024年度更新单元规划实施报告专家评审会。

2024年7月，国家金融监管总局大银行监管司负责人，专程邀我视频会议，就上海的城中村改造，明确表示支持上海融资模式。

近日前往上海市某国资集团调研，由于融资政策导致现金流不足，城市更新项目无法进行后续开发，但就目前来看，存量融资项目上取得了进展，对新增项目，还没有彻底解决；同时，承接的城市更新项目受制于风貌文物保护的影响，项目进程难以推进。

二、参与城市更新，房地产评估面临的问题

据调研，城市更新能带动五十到六十个产业发展，这个蛋糕到底有多大？2024年，我参加评审的《2024年度更新单元规划实施项目》就有77个，土地面积约为15027.36公顷，合计1.5亿平米，如果仅按照每平米10元收费计算，则为15亿元。这个蛋糕很大，但实际操作中，房地产估价机构参与新形势下的城市更新，无从下手、困难重重。

究其原因：

（一）政府主管部门观念有待调整

据调研，仅2023年底已批准启动72个城中村改造项目，但城市更新项目承担主体多为国资企业及其下属建筑设计院、事业单位等主体，第三方房地产估价机构能够参与其中的却寥寥无几。据悉，政府主管部门想借城市更新，三师联动，解决事业单位经费不足，这种观念有待调整。

（二）政府主管部门间协同机制有待加强

城市更新需要多层级、多部门协调配合，然而当前，有些举措大多局限于本系统、本部门，规划、住建、房地等部门分别从各自视角开展工作，部门与部门之间缺乏联动，政府主管部门之间，协同意识不足、协同机制不完善，导致无法实现城市更新第三方服务、三师联动的实质启动和可持续性，资源整合效果不佳，难以形成系统合力。例如首届“上海城市更新优秀实践案例”评选活动，现在初评结果39个案例已经公示，由规资局及其下属单位开展，其中主办和承办单位看不到同属上海市城市更新领导小组办公室副主任单位的住建委、成员单位房管局的参与，评选缺乏法定权威。

（三）有的政府主管部门的主动性不够

当下，部分政府主管部门仅关心自己管理的开发、更新项目政绩，城市更新引入第三方服务，作为主管部门，主动性不足，推动力不够，“三师联创”制度也难以贯彻落实。长此以往，房地产评估为城市更新服务工作推进缓慢。

（四）政策仅仅停留在口号

就目前情况看，房地产估价机构在城市更新产业链中不占优势，规划设计、土地部门领衔优势明显，一旦项目立项，业务早就被规划设计部门抢走；值得注意的是，规划咨询业务成为城市更新项目总包单位，房地产估价机构未能参与其中，而与此同时，城市更新规划设计部门动辄收费三、四百万元，甚至上千万元，影响公平竞争，真是几家欢喜几家忧！给房地产估价机构带来了较大的紧迫感和压力，这种局面亟待改进。

三、建议

（一）政府主管部门进一步调整理念，明确城市更新必须有第三方的市场主体参与，才能做大做强市场

亟需转变思想观念，以市场化发展理念切实将第三方房地产估价机构纳入城市更新项目中来。鼓励更多的市场主体参与城市更新服务，不仅仅是事业单位、规划设计院所、行业联盟、社会组织、高校、研究所，也要让房地产估价机构参与到城市更新工作中，在市场化运作趋势下，让“三师联创”制度发挥其综合优势，努力打造城市更新服务样板，构建多层次、丰富的第三方机构参与的市场服务体系，做大做强市场。

（二）加强协同机制，形成聚焦城市更新的合力

相关政府部门间要加强统筹协调，加强上下联动左右协同，凝聚城市更新工作合力。要让房地产估价机构更多参与到城市更新工作全生命周期，如前期调研、成本测算、可行性研究，尤其是把握产权排摸、项目入库阶段的代理等切入点，或抢占先机、或与相关上下游强化合作，进一步拓展市场。

（三）政府主管部门应释放更多制度红利，支持房地产估价机构参与城市更新

改革之年，要进一步深入探索政府引导、市场运作、房地产估价行业参与的城市更新服务模式，政府应释放更多制度红利。政府应在操作层面，明确城市更新各阶段流程，引入第三方房地产估价机构，明确在城市更新申报阶段，房地产估价机构可以参与其中。例如二十年前的拆迁、征收项目和后来的司法评估业务，都是由政府、最高院明确选聘第三方房地产估价、土地估价、资产评估、造价咨询机构作为服务机构，起到了很好的支持与引领示范效果。当前，政府应助力房地产估价机构业务全产业链条拓展，提升估价及咨询业务能力，实现多专业、多元化业务发展。

（四）政府部门应将推动中央事权改革的成果，反哺整个房地产估价行业

政府部门应该将城市更新中存在的痛点、难点问题，进一步与行业的代表、委员加强沟通，代表委员通过建言献策、修法立法，推动中央事权改革，在城市更新发展的同时，反哺整个房地产估价行业，带动房地产估价第三方机构发展，相互促进、共同发展，增强城市更新对经济回升和增长的贡献。

（五）房地产估价机构应主动作为，进一步转化调研成果，落地见效

面对城市更新需求，房地产估价行业组织和房地产估价机构应充分将调研成果转化。目前调研报告不少，但能形成改革举措、并能够落地的屈指可数。在实践中不断探索如何推进城市更新成果转化的有效方式，发挥房地产估价机构责任担当，全面渗透拓展市场，推动房地产估价行业在城市更新中实现新一轮腾飞！

四、房地产估价行业使命与责任

在此背景下，房地产估价机构需要发挥现有优势，找到专业定位、拓宽业务领域、积累知识储备，提升估价及咨询业务能力，实现多专业、多元化业务发展。根据项目需要，我们结合自身优势和服务特色，提炼了城市更新的主要工作内容：1.前期调研；2.产权排摸；3.成本测算；4.可行性研究：城中村、古镇、旧城区改造项目评估、乡村振兴项目投资评估、市场分析及研判、成本效益分析、投资估算与资金筹措方案、社会稳定风险评估、工程质量安全分析、环保与节能评价；5.代理入库；6.测算资金平衡；7.资信评估；8.土地评估：土地出让价值评估、土地储备成本评审评估、产业用地综合估值评估；9.不动产征收评估：房屋征收拆迁评估；10.资产评估：配套设施评估、残余价值评估、租赁价值评估；11.造价咨询；12.绩效评估。

当前，随着我国进入存量优化、减量发展、内涵提升的新阶段，还需要我们积极探索城市更新创新路径，摸清城市更新需求，面对城市更新新的发展机遇，以房地产估价的专业服务，推动城市更新的发展，从而推动经济社会的高质量发展。谢谢大家！